ЕС ищет пути обхода национальных вето: стратегия, полная рисков

Новый инструмент для прорыва: совместные долги ЕС

На недавнем саммите лидеры Евросоюза прибегли к инструменту, который еще несколько месяцев назад показался бы немыслимым, чтобы преодолеть тупик: они решили выпустить общие долговые обязательства, обеспеченные общим бюджетом, для поддержания Украины в условиях продолжающейся войны. Хитрость заключалась в том, что это позволило обойти требование единогласия среди всех государств-членов. Были собраны те, кто готов работать вместе, при этом Венгрия, Словакия и Чехия остались за рамками сделки в качестве условия ее реализации. Таким образом, ЕС не только обеспечил Украине 90 миллиардов евро на 2026 и 2027 годы, как и обещал, но и продемонстрировал новый путь вперед — путь, при котором требование единогласия больше не должно препятствовать созданию коалиций желающих. Как сообщает портал EuroNews.com, это не что иное, как экстраординарное событие для союза, часто скованного необходимостью единогласного принятия решений.

Этот шаг развивает набирающую обороты в Брюсселе тему: поиск альтернатив для обхода национальных вето, особенно тех, которые использует Венгрия. Будапешт сделал свое право вето центральным элементом своей брюссельской политики в отношении Украины — от ее финансирования до вопроса о кандидатуре Киева на вступление в ЕС.

Чтобы выпустить совместные долговые обязательства силами 24 стран, в обход Будапешта, Праги и Братиславы, ЕС сослался на принцип «углубленного сотрудничества», предусмотренный в учредительных договорах. Это лишь последняя правовая уловка, к которой прибегает Брюссель для выхода из тупика.

Недавно была использована и статья 122 договоров, утвержденная квалифицированным большинством, чтобы на неопределенный срок заморозить российские активы, находящиеся в Европе. До этого активы удерживались в рамках стандартного санкционного режима, который действовал на основе единогласия и, следовательно, зависел от согласия Венгрии и Словакии.

Хотя статья 122 в договорах сформулирована как средство реагирования на серьезные экономические кризисы, план использовать ее для разблокирования финансирования Украины был явным способом обойти несогласные государства-члены. Это еще один пример стратегии, которую блок все чаще применяет для обхода вето по вопросам, где существует почти консенсус. Такой подход начинает приносить результаты, но не без рисков.

«Мы видим прямую приверженность со стороны руководства ЕС попыткам обойти потенциальные вето со стороны Венгрии и Словакии и поставить важные решения на основу голосования квалифицированным большинством», — заявил Даниэль Хегедюш, региональный директор German Marshall Fund, в комментарии Euronews. «С другой стороны, я не думаю, что это абсолютно надежно. Ни с юридической, ни с политической точки зрения».

Проблема Венгрии и статистика вето

Согласно списку, составленному лектором Университетского колледжа Лондона Михалом Овадеком, с 2011 года 15 государств-членов воспользовались вето в ЕС в общей сложности 46 раз по 38 различным вопросам. Венгрия наложила вето на предложения ЕС чаще, чем любое другое государство-член за последнее время, заблокировав их 19 раз. Польша занимает второе место с семью вето, а Словакия, которая также часто оказывалась в заголовках европейских новостей из-за спорных решений премьер-министра Роберта Фицо, заблокировала два решения — оба в этом году.

Венгрия наложила вето на значительное число совместных внешнеполитических заявлений, но также заблокировала предложения о предоставлении конкретной поддержки Украине и начале официальных переговоров о вступлении Киева в ЕС. В результате большинство заявлений ЕС в поддержку Украины публикуются от имени 26 стран, за исключением Венгрии.

Тем не менее, это не меняет того факта, что все государства-члены сохраняют право вето на решения, требующие единогласия для крупных политических изменений.

Микулаш Дзуринда, председатель аналитического центра Martens Centre и бывший премьер-министр Словакии, сообщил Euronews, что такие лидеры, как канцлер Германии Олаф Шольц и президент Франции Эмманюэль Макрон, теперь поддерживают изменение правил голосования в блоке. Однако любое такое движение потребует изменения договора, против которого, вероятно, выступит Венгрия — и, возможно, другие государства-члены тоже.

Креативные решения для обхода тупиковых ситуаций

Поскольку систематическое использование права вето создает проблемы для ЕС уже много лет, Брюссель теперь ищет более креативные решения. Дипломат ЕС, говоривший с Euronews на условиях анонимности, сообщил, что Европейская комиссия теперь целенаправленно структурирует свои предложения таким образом, чтобы избежать требования единогласного согласия.

Одна из попыток обойти вероятное вето Словакии и Венгрии была предпринята в мае этого года с представлением дорожной карты REPowerEU — пакета, направленного на поэтапный отказ от импорта российских ископаемых видов топлива к 2027 году. В 2022 году ЕС ввел санкции против импорта российской нефти после полномасштабного вторжения Москвы в Украину, но Венгрия и Словакия получили исключения.

На этот раз Европейская комиссия решила полностью отказаться от российских энергоносителей, несмотря на противодействие Будапешта и Братиславы. Для этого блок выбрал стратегию, не требующую вето: сама дорожная карта не является юридически обязывающей, но законодательство о сокращении импорта нефти и газа будет приниматься квалифицированным большинством в Европейском совете. Таким образом, Венгрия и Словакия будут вынуждены отказаться от российского газа против своей воли.

Обе страны уже заявили, что подадут в суд на ЕС и потребуют отмены этой меры.

«Это не первый случай, когда ЕС переклассифицирует меры, которые не смогли получить достаточной поддержки для признания их санкциями», — отметил эксперт по международному праву Тамаш Латтман. «Это обсуждается годами: если меры по закупке российского сырья не могут быть введены в рамках санкционных режимов, не имеющих консенсуса, их можно переклассифицировать как внешнюю торговлю или что-то еще, и это становится компетенцией ЕС», — рассказал Латтман в подкасте Pirkadat.

Многоскоростной блок и модель «Коалиции желающих»

Источник в Европейской комиссии сообщил Euronews, что Европа также может обойти противодействие со стороны некоторых государств-членов, приняв модель, аналогичную Коалиции желающих — группе единомышленников, готовых поддержать Украину. Бывший президент Европейского центрального банка Марио Драги, оказывающий большое влияние на европейские дебаты, высказался в пользу этой модели, назвав ее «прагматичным федерализмом», поскольку политические условия для создания истинного федеративного союза в ЕС на данный момент отсутствуют.

ЕС видел множество примеров того, как страны-единомышленники могут продвигаться вперед посредством добровольного сотрудничества, в том числе Шенгенский проект и различные инициативы в области миграции и финансов. Этот метод является политически наиболее приемлемым вариантом для более нерешительных стран блока, и ЕС уже функционирует как многоскоростная организация.

Модель «Коалиции желающих» может быть применена и к вопросам, выходящим за рамки Украины, распространяясь на оборону и финансы. Глава Международного валютного фонда Кристалина Георгиева также поддержала ее в интервью Euronews, назвав это полезным форматом, когда консенсус не может быть достигнут, несмотря на добросовестные усилия.

Расширение ЕС и тупик по переговорным главам

Одним из направлений, где квалифицированное большинство может сыграть решающую роль, является расширение ЕС. Единогласие всегда требуется для одобрения начала переговоров о вступлении и для открытия каждой переговорной главы. На саммите в декабре 2023 года Орбан знаменито снял свое вето на переговоры о вступлении Украины после того, как покинул зал заседаний лидеров для перерыва, в то время как остальные страны-члены одобрили этот шаг.

Однако с тех пор он блокирует открытие переговорных глав, замедляя процесс вступления. В начале этого года президент Европейского совета Шарль Мишель предложил изменить правила расширения для ускорения процесса, отменив единогласное решение, необходимое для каждой главы. Но эти изменения потребовали бы изменения договора, и венгерский премьер быстро отверг эту идею на неформальном саммите в Копенгагене в октябре.

В настоящее время ЕС ускоряет техническую работу над переговорными главами, стремясь завершить большую часть работы после получения политического одобрения. Комиссар по вопросам расширения Оливер Вархеи заявил Euronews на ключевом саммите ЕС, что Украина «технически готова» открыть эти кластеры, и что блоку следует проявить изобретательность в поиске решения. Но пока, если правила не будут изменены или Орбана не удастся убедить, заявка Киева на сближение с ЕС будет находиться в подвешенном состоянии.

Риски перманентного обхода

Однако некоторые эксперты предупреждают, что обход несогласных государств-членов во множестве различных областей может обернуться для ЕС против него самого. Венгрия и Словакия уже сигнализировали, что они оспорят поэтапный отказ от российских энергоносителей в рамках REPowerEU, как только законодательство будет утверждено.

Комиссия сталкивается с теми же рисками в отношении использования статьи 122 для продления заморозки российских активов; по словам Хегедюша, у Венгрии есть шанс выиграть эти дела. «Конечно, мы знаем, что решение может быть получено через 18-24 месяца, а практически нам нужно продержаться ближайшие пару месяцев», — отметил Хегедюш. «Так что это долгосрочная проблема, это, по сути, откладывание проблемы на потом».

Кроме того, обход принципа единогласия может создать и другие проблемы. И неясно, захотят ли все государства-члены, чтобы власть вето со временем ослабевала, поскольку она часто рассматривается как последний рубеж для защиты национальных интересов. Все государства-члены в тот или иной момент угрожали использовать свое право вето в Совете. Оно также служит инструментом выравнивания сил между малыми и крупными государствами-членами, гарантируя, что члены любого размера имеют равный вес за столом переговоров.

«Право вето — это последняя линия обороны жизненно важных интересов», — заключил Латтман. «Каждый случай обхода приводил к ряду новых проблем, часто к неработоспособности или дискредитации самой системы».